Wywłaszczenie pod drogi

Ustawa z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną reguluje nie tylko kwestie związane, jakby sugerował to tytuł, z administracją publiczną, lecz także zawiera jeden bardzo ważny przepis o charakterze wywłaszczeniowym, dość często niestety wykorzystywany przez administrację w sposób instrumentalny, a nawet mający na celu wywłaszczenie z pominięciem prawa do odszkodowania. 

Przyjrzyjmy się najpierw jego brzmieniu w interesującym nas zakresie. I tak, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Intencją tego przepisu było uporządkowanie sytuacji, gdy na koniec 1998 roku na nieruchomości właściciela de facto znajdowała się droga, choć wcześniej nikt go nie wywłaszczył. 

Wywłaszczenie odbywa się za odszkodowaniem, jednak niestety przepisy o odszkodowaniu są o wiele mniej korzystne w porównaniu z wywłaszczeniem odbywającym się na ogólnych zasadach. Mianowicie, odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, będzie wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Orzecznictwo tu jest niestety całkowicie jednolite – nie ma takiej przyczyny niezłożenia wniosku o odszkodowanie w terminie do końca 2005 roku, która powodowałby, że organ wypłaci nam takie odszkodowanie na podstawie wniosku złożonego później. Nawet zatem jeśli toczyło się postępowanie o wywłaszczenie pod drogę w tym trybie i nie było wiadomo, jak się ono skończy, zapobiegliwy właściciel powinien był złożyć wniosek o odszkodowanie, a organ zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu ostatecznej decyzji w sprawie wywłaszczenia. Sądy uzasadniają to niejednokrotnie po prostu stwierdzeniem, iż nieznajomość prawa szkodzi. Jest to oczywiście piękna teoria, w którą wierzyć mogą chyba tylko sami prawnicy. Uważna lektura uzasadnień faktycznych szeregu orzeczeń zapadłych na tym tle wskazuje, iż przeciętny obywatel oczekiwał, iż zostanie poinformowany przez organ, że powinien złożyć wniosek o odszkodowanie. Z ustawy nie wynika jednak taki obowiązek dla organu, a sądy przyjmują, że obowiązek informacyjny z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje informowanie o prawach strony tylko w danym postępowaniu, a ponieważ postępowanie odszkodowawcze jest odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego, takiego obowiązku zatem nie ma (wyrok WSA w Lublinie, II SA/Lu 237/08) 

Co więcej, przepis ten był kilkakrotnie badany przez Trybunał Konstytucyjny, który uznał, że jest on zgodny zarówno z Konstytucją jak i z międzynarodowymi konwencjami. Nie jest moją rolą krytykowanie tych orzeczeń, jednak Trybunał chyba nie zauważył, że przepis ten może być wykorzystywany instrumentalnie przez organy administracyjne. W jednym z wyroków Trybunał stwierdził, że jeśli organ wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, to osoby wywłaszczane miały możliwość złożenia w terminie wniosków o odszkodowanie, a jeśli tego nie poczyniły, to nie wykazały się dbałością o swoje prawa. Ponadto Trybunał wskazał, iż wywłaszczenie na podstawie tego artykułu obejmuje jedynie sytuacje, gdy droga na prywatnej nieruchomości została wybudowana przez końcem 1998 roku, a zatem właściciele mieli świadomość faktycznej utraty swojej nieruchomości (wyrok TK z dnia 15 września 2009 roku, P 33/07). Niestety praktyka poszła w inną stronę i niektóre postępowania wywłaszczeniowe wszczyna się nawet po 2005 roku, gdy właściciel nie ma już szansy na złożenie wniosku o odszkodowanie. Nadto zdarzają się próby wywłaszczenia w tym trybie nieruchomości, które z drogami nie mają nic wspólnego, w skrajnych przypadkach znajdujące się nawet za ogrodzeniem na posesji właściciela, a jako dowód władania nieruchomością organ przedstawia dokumenty dotyczące znajdującej się obok ulicy! Trudno oprzeć się wrażeniu, iż są to działania celowe, gdyż stosując ogólne zasady wywłaszczenia, organ nie uniknąłby zapłaty odszkodowania. A przecież przepis ten, jako regulacja szczególna, winien być interpretowany ściśle (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 roku, I Osk 1746/06). 

Jak się zatem bronić? Przede wszystkim należy sprawdzić, czy wszystkie przesłanki wywłaszczenia zachodzą w naszej sprawie. Po pierwsze najważniejsze jest ustalenie, czy na koniec 1998 roku nasza nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. To władanie musi przejawiać się w konkretnych czynnościach związanych z działaniem zarządcy drogi, takich jak utrzymanie nawierzchni drogi, chodników itd., wykonanie robót inwentaryzacyjnych, robót utrzymaniowych, przygotowujących do zimy itd. (wyrok WSA z dnia 6 sierpnia 2010 roku, I SA/Wa 769/10). Nadto nieruchomość musiała być zajęta pod drogi publiczne, co oznacza, iż winna być zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przed 1 stycznia 1999 roku (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 roku, I OSK 1124/10). Przykładowo w przypadku dróg gminnych organ powinien przedstawić uchwałę wojewódzkiej rady narodowej. Po trzecie, droga ta musi istnieć faktycznie, a nie tylko na mapie. Tymczasem często organ nie udowadnia, że akurat nasza działka w części lub w całości została faktycznie zajęta pod drogę. W razie sporu niezbędnymi dowodami, które organ, co podkreślam, z własnej inicjatywy, powinien przeprowadzić, są na pewno oględziny czy dowód z ekspertyzy biegłego geodety. Walczmy zatem już na etapie procedury administracyjnej, wykorzystajmy wszystkie instancje odwoławcze, gdyż możemy utracić część nieruchomości bez odszkodowania. Nawet jednak gdy zarzuciliśmy sprawę na pewnym etapie, może nie być za późno do żądania uznania decyzji za nieważną w świetle art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, ew. wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co otworzy nam drogę do dochodzenia odszkodowania z tego tytułu. 

Jeśli chodzi o same odszkodowanie, to jest ono wypłacane według zasad i trybu określonego w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami, przy czym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, jednak nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W praktyce wysokość odszkodowania będzie ustalał biegły rzeczoznawca. 

Wywiad w sprawie wywłaszczeń pod drogi można przeczytać w Rzeczpospolitej (kliknij tutaj). 

Aleksandra Dalecka 

adwokat 

Kancelaria Zdanowicz i Wspólnicy 

Kontakt: blog@zdanowiczlegal.pl